从“枫桥经验”到“花园经验”——新时期乡村治理机制的嬗变与创新

从“枫桥经验”到“花园经验”

——新时期乡村治理机制的嬗变与创新

胡豹 顾益康

摘要：东阳市花园村根据“枫桥经验”创新性提出了“花园经验”的做法，在推进乡村治理创新方面有了较为显著的成效。本文通过总结“花园经验”的主要做法，总结归纳出新时期乡村治理的有效途径，并在此基础上就推进乡村治理创新提出相关的建议，以供参考。

一、从“枫桥经验”到“花园经验”的历史传承

早在20世纪60年代初，诸暨市枫桥镇在社会主义教育运动中就创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。毛泽东同志曾于1963年亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，“枫桥经验”由此成为全国政法战线上一个脍炙人口的典型。2013年10月，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，强调要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好。

近年来，伴随着工业化和城镇化水平的不断提升，城乡一体化进程的不断加速，城乡社会变革不断加快，社会转型、阶层分化、流动加速、利益多元的态势不断凸显，乡村社会问题不断显化，新老矛盾叠加交织，乡村治理也面临着新情况和新问题。新时期党群干群关系、外来务工人员管理、准城市化乡村治理、贫富差距、社会公平等都考量着当前乡村治理的创新。保障民安、改善民生、促进民富、推进民主、激活民力、提高民智正成为新时期创新乡村治理的主要任务和主攻方向。50年前，浙江枫桥创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，如何学习推广“枫桥经验”，并根据形势变化不断赋予其新的内涵，已经成为当前推进乡村治理创新的一项重大课题。

东阳市花园村在学习推广“枫桥经验”的基础上，融合现代城市管理方式与传统乡村治理经验，发展出一套较为成熟的乡村治理机制，不但实现了37年间“矛盾不上交、纠纷不出村、选举不拉票、村民零上访”，还保障了村集体经济的快速发展壮大，花园村也因此成为农村基层构建和谐社会的典型和高水平全面建成小康社会的示范，并初步创造了新时期乡村治理的“花园经验”。

二、“花园经验”的主要做法

(一)从能人治村向依法治村的治理转型

改革开放以来，能人治村的典型并不鲜见，能人也顺理成章地成为乡村治理的核心人物。花园村党委书记邵钦祥无疑就是这样一位能人，在推动村庄建设、谋划产业布局、解决村民矛盾等方面发挥了举足轻重的作用。随着花园村人口不断增长，能人治村弊端凸显，治理理念面临转型压力。为此，花园村建立了一套村治规章制度，涵盖村务管理、党员管理、村民管理三大方面。村务管理包括“决策程序、议事规则、财务管理、村务公开、公共事务管理、联系群众、干部考核和日常管理”八项内容；党员管理包括“党员作用发挥、党员活动、外出党员管理、党费收缴、党员评议、党员考核”六项内容；村民管理主要是村民自治章程和村规民约。这套治理制度也体现了原始的乡村治理向新时期城市化管理方式的转变。

(二)打破常规设立村治专门事务机构

为保障规章制度的执行，花园村成立了社会综合治理领导小组和法律事务部，以此发挥派出所和法院的派生功能。社会综合治理领导小组下设治保委员会、人民调解委员会、矛盾纠纷排查调处小组、外来人员管理领导小组、归正人员帮教领导小组、预防青少年违法犯罪领导小组和消防队，是解决纠纷、处理突发事件的核心机构。一旦有突发事件，治安小组介入处理，3天内解决不了的，移交法律事务部，法律事务部解决不了的，移交国家公检法部门处理。村里还设立了纪委办、政法办、安全保卫部、村建办、招标办、询价组等机构，保证村里每一项事务都有专人依法依规办理。

(三)高度重视党员干部服务理念教育

花园村把党员的教育培训放在突出位置，每月进行一次党员学习，每月召开一次党员会议，已坚持20多年邀请专家和领导到村里授课，促使党员干部形成“讲奉献”的思想，使其在工作中恪守“公开、公平、公正”的原则，保证了政策的实施效果。凡是涉及村庄规划、房屋拆建、工程招标、选举、发展新党员等事务，一律通过“公示栏”公布。 此外，村里还要求党员干部带头履行规章制度，要求每一名党员干部联系农户进行帮扶，规定党员干部服务村里不计报酬、不发误工补贴等。

（四）挖掘利用乡村内生性治理资源

花园村制定了系列化的《村规民约》《生态公约》《村民道德公约》等，从生活起居、环境保护、道德养成等方面对村民进行全方位行为规范。村民都把村规民约看成“小宪法”，村民对“小宪法”与国家大法一样心存敬畏并严格遵守，许多人都能说出其中的条款。内生性治理资源的有效利用使村民道德水准保持在较高水平，有利于一系列政策的贯彻实施，“三改一拆”“五水共治”等工作的提前完成足以说明其价值所在。

（五）公平对待新并入村民的民生福祉

2004年和2017年花园村先后两次与周边9个村合并，为解决新老村民利益划分、福利待遇等矛盾，花园村搞起了“一分五统”制度，“一分”即村企分开，集体企业与花园村在政治和经济上相互独立；“五统”即财务统一管理、干部统一使用、劳动力统一安排、福利统一发放、村庄建设统一规划实施，把老花园村和后并入的村庄集体经济混合到一起，打破原先各村的格局，新老村民混合居住，从而破解了新老村民之间的隔阂和顾虑，打破了原有村落宗派势力，使新花园村真正融合成一个整体。

三、推进乡村治理创新的几点建议

（一）创新乡村治理制度体系，全面强化依法治村

要全面确立依法治村的总指引，完善乡村治理的各项规章制度，推进乡村治理体系和治理能力现代化建设；根据需要，允许村一级设置派生职能部门，保证制度的有效实施；有效利用乡村内生性治理资源，使村规民约等内生于乡村的非正式制度成为正式治理制度的有益补充。

（二）创新基层党建工作思路，强化党员干部服务意识

切实推进基层党组织建设，做到支部建在村小组上、党员教育活动点建在户上、党员主体作用发挥在户上；探索打造党建引领的品牌，利用党建品牌的影响力与认可度，营造党员干部恪守“公开、公正、公平”原则、奉献自我、服务群众的良好氛围。

（三）创新乡村精神文明建设，提升村民道德素养

要以高尚道德引导人，发挥典型、榜样的引领作用，开展相关教育活动，组织先进典型的评选；要以优美环境改造人，做好旧村改造和整村规划，着力打造硬化、净化、亮化、绿化、美化的居住环境；要以科学理论教育人，实施全民素质教育工程，建立教育活动点，创办特色课堂，实施高密度培训。

（四）创新乡贤宗族作用机制，增强村民的凝聚力

探索建立乡贤“联络员”机制，发挥其在村民与村委之间的纽带与桥梁作用；探索建立乡贤“调节员”机制，发挥其在家族和邻里的威信力和亲和力；探索建立家训、族约机制，弘扬敬长辈、孝父母、尊师长、崇俭朴、戒奢侈、禁赌博等伦理规范；探索建立乡贤“宣讲员”机制，摒除陈规陋俗，倡导移风易俗。

（作者单位：浙江省农业科学院、浙江省咨询委三农发展部）